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EPSAS als Vorreiter einer europäischen Rechnungslegung im öffentlichen Sektor

Sven Otto 23. Januar 2015

Die Europäische Kommission strebt einheitliche und verbindliche europäische Rechnungslegungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor an (European Public Sector Accounting Standards – EPSAS), die auf dem Prinzip der Periodenabgrenzung beruhen. Sie sollen eine verlässlichere Entscheidungsgrundlage für die Wirtschafts- und Finanzpolitik der Europäischen Union bieten. Die für alle öffentlichen Einzelhaushalte in den Mitgliedstaaten vorgesehenen Standards basieren auf dem Prinzip der kaufmännischen doppelten Buchführung.

Eine Entwicklung dieser EPSAS kann sich auf Basis der International Public SectorAccounting Standards (IPSAS) ergeben. Die IPSAS bilden einen geeigneten Ansatzpunkt zur Entwicklung der EPSAS. Sie sind internationale Rechnungslegungsstandards, die vom IPSAS-Board herausgegeben werden und sich an öffentliche Einheiten richten. Es wird derzeit diskutiert, auf welche Standards aus den IPSAS konkret zurückgegriffen werden kann und welche Standards neu entwickelt oder weiterentwickelt werden müssen. Hierbei wird der Entwicklungsstand der IPSAS bezogen auf spezifische Probleme des öffentlichen Sektors bisher als noch nicht hinreichend ausgereift angesehen. Überdies werden wesentliche Arten staatlicher Geldflüsse wie Steuern und Sozialleistungen von IPSAS nicht vollständig oder nicht praktisch anwendbar abgebildet („Ist eine Harmonisierung des europäischen Haushaltsrechts sinnvoll?“ Budäus, Burth, Hilgers in: HaushaltsZeitung 2/2013, S. 11 ff,). Bis Ende des Jahres 2015 soll die EPSAS verabschiedet werden und bereits Anfang des Jahres 2016 in Kraft treten. Eine Anwendung von EPSAS soll bis Ende des Jahres 2020 von allen Mitgliedstaaten möglich gemacht werden. Dabei soll es nicht ausschließlich um die Implementierung von EPSAS im Rechnungswesen gehen, sondern ebenso ist auf Haushaltsebene eine Implementierung nötig, da der Haushalt zumeist noch immer das wichtigste haushalts- und finanzpolitische Steuerungsinstrument von Politik und Verwaltung darstellt.

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Bei diesem Vorhaben handelt es sich zweifelsohne um ein Großprojekt mit erheblichen finanziellen Auswirkungen für die Haushalte von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherungen. Damit klingt bereits an, dass die Implementierung eines europaweit harmonisierten Accounting Standards durchaus kontrovers diskutiert wird.

Zum einen ist herauszustellen, dass die Doppik eine die Transparenz fördernde Rechnungslegungsmethode ist. Für ein gesundes wirtschaftliches Verwaltungshandeln ist Transparenz die wichtigste Voraussetzung; führt doch eine transparente Rechnungsdarlegung zu einer klaren Entscheidungsbasis, insbesondere was Ausgabenpolitik angeht. Eine Vermögenskontrolle ist leichter möglich. Ein weiterer Vorteil  der  Doppik ist das Konsolidierungspotenzial. Organisatorisch ausgelagerte Einheiten können zusammengefasst und ineffiziente versteckte Haushalte vermieden werden. Überdies fördert das System der Doppik Generationengerechtigkeit. In der Doppik werden Aufwendungen und Erträge den jeweiligen Haushaltsjahren verursachungsgerecht zugerechnet (Periodisierung). Die Jahresergebnisse werden im Eigenkapital fortgeschrieben. Die jährliche Eigenkapitalveränderung ist eine zentrale Kenngröße im Hinblick auf die Beurteilung der Generationengerechtigkeit sowie der Nachhaltigkeit öffentlicher Haushalte. Die EPSAS können die Qualität der Finanzberichterstattung verbessern, was bessere Entscheidungen ermöglicht und zugleich die Transparenz und Rechenschaftspflicht erhöht. Ferner sind Effizienz- und Effektivitätssteigerungen in den Verwaltungen zu erwarten.

Die ganz überwiegende Zahl der Kommunen in Deutschland hat eine Umstellung auf ein doppisches Rechnungswesen bereits abgeschlossen und bedient sich damit bereits eines an Generationengerechtigkeit orientierten Systems. Allerdings folgt die Ausgestaltung jeweils landesgesetzlichen Regelungen. EPSAS könnten hier gleichfalls zu einer Harmonisierung und interkommunaler Vergleichbarkeit über Landesgrenzen hinweg führen.

Auch bei den doppikerprobten Kommunen wird die Einführung eines einheitlichen Accounting Standard jedoch nicht preiswert zu haben sein. Zugleich könnte es in Widerspruch zur kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Deutschland stehen,alle öffentlichen Ebenen und Gebietskörperschaften auf EPSAS Rechnungsführungsnormen zu verpflichten., Nach Schätzung der EU-Kommission belaufen sich die Einführungskosten von EPSAS auf bis zu 0,1 Prozent des BIP. Alleine in Deutschland würden der öffentlichen Hand bis zu 2,7 Milliarden Euro Einführungskosten entstehen (Statistisches Bundesamt, Begleitmaterial zur Pressekonferenz am 15. Januar 2014). Eine Studie des Wirtschaftsprüfungsunternehmens PwC vom 1. August 2014 geht europaweit von geringeren Kosten aus. Demnach beliefen sich die Kosten in den einzelnen Mitgliedsstaaten zwischen 0,009 bis 0,053 % des Bruttosozialprodukts und betrügen 1,2 bis 6,9 Mrd. €. Umgelegt auf den einzelnen Bürger beliefen sich die Kosten zwischen 2.35 und 13,58 €. Dem ist jedoch gegenüber zu stellen, dass es aufgrund eines einheitlichen Rechnungslegungsstandards, welcher interstaatliche Vergleichbarkeit fördert, zu erheblicher Aufwandsersparnis bei der Beschaffung von Krediten für die öffentliche Hand und für das Europäische Statistische System kommt. Gegen eine Einführung wiederum könnten die unterschiedlichen Verwaltungstraditionen, Zuständigkeiten, Gesetzesregelungen und finanzpolitischen Rahmenbedingungen sprechen.

Schlussendlich  ist  die  Schaffung  einer  institutionellen  Transparenz  durch  ein einheitliches leistungsfähiges öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen, zwar keine  hinreichende  jedoch  eine  notwendige  Voraussetzung,  um  in  Zukunft  eine erneute existentielle Gefährdung des Euroraums zu vermeiden.

 

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